Existe inexigibilidade de licitação para contratação de serviços advocatícios? Veja o que disse o STF!

A contratação de serviços advocatícios pela Administração Pública sempre foi tema sensível no direito administrativo brasileiro, especialmente diante da tensão entre a regra constitucional da licitação e a possibilidade excepcional de contratação direta por inexigibilidade. A recente decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 656.558, com repercussão geral reconhecida (Tema 309), trouxe importantes esclarecimentos e delimitou, com maior precisão, os contornos jurídicos dessa matéria, reafirmando critérios constitucionais que devem ser rigorosamente observados pelos gestores públicos. O ponto de partida é a regra geral prevista na Constituição da República: os serviços jurídicos ordinários do Estado devem ser prestados por advogados públicos regularmente investidos por concurso, no âmbito das procuradorias e advocacias públicas, em respeito aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e ao próprio regime do concurso público. A terceirização permanente dessas atividades, portanto, não se compatibiliza com o modelo constitucional de organização da Administração Pública. Todavia, o ordenamento jurídico admite exceções. A Lei nº 8.666/1993 (e atualmente a Lei nº 14.133/2021) prevê a inexigibilidade de licitação quando houver inviabilidade de competição, hipótese na qual se enquadra, em tese, a contratação de serviços técnicos especializados de natureza singular, prestados por profissionais de notória especialização. Foi exatamente sobre os limites dessa exceção que o STF se debruçou.

No julgamento do Tema 309, o Supremo reconheceu que a contratação direta de serviços advocatícios é constitucionalmente possível, mas somente quando preenchidos cumulativamente requisitos rigorosos. Não basta a simples escolha discricionária do gestor ou a alegação genérica de confiança no profissional. É indispensável a instauração de procedimento administrativo formal, com demonstração objetiva de que o serviço possui natureza singular, isto é, não se trata de atividade comum ou rotineira da Administração, mas de demanda específica, complexa e temporária. Além disso, deve estar comprovada a notória especialização do contratado, caracterizada por formação diferenciada, experiência relevante e atuação reconhecida na matéria objeto do contrato. Outro ponto central fixado pelo STF é a necessidade de demonstrar a inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do próprio ente público. Em outras palavras, se a procuradoria ou o corpo jurídico existente tem condições técnicas e estruturais de executar a atividade, a contratação direta tende a ser ilegítima. Apenas quando houver justificativa concretam como alta complexidade do caso, especialização muito específica ou inexistência de estrutura pública adequada, é que se abre espaço para a inexigibilidade. Também se exige a comprovação prévia da razoabilidade do preço contratado, mediante análise comparativa com valores de mercado e com contratações similares anteriormente realizadas pelo próprio escritório ou por outros profissionais, evitando-se sobrepreço ou favorecimento indevido. A ausência dessa justificativa objetiva configura irregularidade grave.

O STF ainda assentou que o dolo é elemento essencial para a configuração de ato de improbidade administrativa nesses casos, afastando a responsabilização automática do gestor público quando não demonstrada a intenção deliberada de violar a lei. Isso, contudo, não significa flexibilização dos requisitos: contratações sem singularidade do objeto, com possibilidade de execução pela advocacia pública e com indícios de direcionamento continuam podendo caracterizar improbidade, como vem reiteradamente reconhecendo também o STJ e o Tribunal de Contas da União. A Corte Constitucional igualmente afastou a interpretação de que a Lei nº 14.039/2020 teria tornado, de forma genérica, todos os serviços advocatícios singulares quando prestados por profissionais de notória especialização. O entendimento consolidado é de que essa lei não revoga nem supera os limites impostos pela Constituição. A singularidade não decorre da pessoa do profissional, mas do objeto contratado e de suas características excepcionais no caso concreto.

Conclui-se, portanto, que existe, sim, a possibilidade jurídica de inexigibilidade de licitação para contratação de serviços advocatícios, mas apenas em situações excepcionais, devidamente fundamentadas e comprovadas em processo administrativo formal. A regra continua sendo a estruturação da advocacia pública e, quando inexistente ou insuficiente, a realização de licitação para serviços ordinários. A contratação direta é medida extrema, condicionada à singularidade do serviço, à notória especialização do contratado, à inviabilidade concreta de competição, à inadequação da prestação pelos quadros públicos e à compatibilidade dos preços com o mercado.
O julgamento do STF no Tema 309 reforça, assim, a centralidade dos princípios constitucionais na atuação administrativa e impõe maior responsabilidade técnica e jurídica aos gestores, evitando que a exceção se transforme em regra e preservando a licitação como instrumento fundamental de moralidade, igualdade e eficiência na Administração Pública.